Neue Instrumente der Entwicklungsfinanzierung auf Distrikt- und Kommunalebende in Indonesien

Fragestellung:
Probleme in der Infrastruktur
Investitionen in die Infrastruktur werden als Hauptvoraussetzung für Wachstum und Armutsbekämpfung angesehen. Traditionell waren öffentliche Investitionen in die indonesische Infrastruktur im Vergleich zu anderen Ländern in Ost- und Südostasien eher gering. Dementsprechend war auch die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen besonders in den benachteiligten Regionen Javas schlecht. Nach der asiatischen Finanzkrise im Jahre 1997/98 gab es massive Einsparungen bei den öffentlichen Investitionen, die zu einem weiteren Abbau der Infrastruktur führten. Mit den Zusagen der indonesischen Regierung zum Erreichen der Millenniumsentwicklungsziele (MDGs) wird Investitionen in die Infrastruktur hohe Priorität eingeräumt. Bis 2005/06 stabilisierte sich die öffentliche Finanzsituation und ermöglichte mehr finanziellen Raum für öffentliche Investitionen. Trotz der größeren Menge an verfügbaren öffentlichen Geldern wird es immer ein Ungleichgewicht geben zwischen dem Infrastrukturbedarf und dessen öffentlicher Finanzierung. Aus diesem Grund werden neue Finanzierungsmodelle benötigt.

Dezentralisierung
In einer dezentralisierten Welt nahmen die Verantwortlichkeiten von regionalen und kommunalen Organen für die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen und Investitionen für die Infrastruktur enorm zu. Die Dezentralisierung in Indonesien, bestehend aus der Übertragung der Entscheidungsverantwortung und der erforderlichen Gelder auf die zwei verantwortlichen Verwaltungsebenen (regionale- und Kommunalverwaltungen), wurde erst vor kurzer Zeit zu einem Schwerpunkt der nationalen Politik. Die ersten Gesetze wurden 1999 eingeführt, ab 2001 realisiert und 2004 überarbeitet. Die regionalen Verwaltungen (sowie die Zentralregierung) befinden sich noch immer in einer Lern- und Übergangsphase. Die Gesetzeslage ist noch immer lückenhaft und uneinheitlich.
Der Übergang zu regionalen und kommunalen Verantwortlichkeiten für die entscheidenden öffentlichen Dienstleistungen, den Bildungs- und Gesundheitsbereich, sowie die damit in Zusammenhang stehende Versetzung von Mitarbeitern führte jedoch zu einem Anstieg des gesamten Anteils für Staatsausgaben auf regionaler und kommunaler Ebene um über 30 Prozent.
Obwohl auf regionaler und kommunaler Ebene wichtige Ressourcen bereitgestellt wurden, haben sie nur sehr wenige eigenverantwortliche Einnahmequellen; sie sind von Entscheidungen der Zentralregierung abhängig. Weder schafft eine solche Einnahmenstruktur harte Budgetbeschränkungen, noch steigert es die Verantwortlichkeit der Kommunalbeamten für ihre Bürger und Steuerzahler.

Neue Finanzierungsmodelle
Die mögliche Finanzierung von Investitionen kann mittel- bis langfristig nicht ausreichend mit den Haushaltskassen der zentralen und lokalen Verwaltungen abgedeckt werden, um den Infrastrukturanforderungen, nicht nur für Wasser und Kanalisation, sondern auch für eine zuverlässige Abfallentsorgung und -behandlung, Straßen und Verkehrsnetze, Gesundheit und Bildung gerecht zu werden. Darum ist der Zugriff für langfristige Finanzierungen auf Geschäftsbanken (und letztendlich Nichtbanken), sowie auf private Investoren unerlässlich. In dem Umfang, in dem die wohlhabenderen Provinzen und Stadtbezirke für die privaten Finanzierungen aufkommen können, würde sich die öffentliche Finanzierungsmöglichkeit der Verwaltungen für die ärmeren Regionen verbessern. Es gibt zwei Hauptvoraussetzungen dafür, dass der regionale Kapitalmarkt langfristig eine Hauptfinanzierungsquelle für die Infrastruktur wird:

• kommunale Organe (Verwaltungen und öffentliche Unternehmen) müssen zu glaubwürdigen Schuldnern werden und

• der regionale Kapitalmarkt muss Langzeitfinanzierungen zu günstigen Konditionen anbieten.

Beide Bedingungen sind derzeit in Indonesien nur teilweise erfüllt. Viele Kommunalverwaltungen und ortsansässige Unternehmen, die in der Vergangenheit einen Kredit aufgenommen haben, sind mit ihren Zahlungen im Rückstand. Die meisten ortsansässigen Unternehmen, z.B. für die Wasserversorgung, können ihre Kosten durch die Einnahmen nicht abdecken. Andererseits sind die meisten Geschäftsbanken nicht in der Lage oder daran interessiert, eine Langzeitfinanzierung für Infrastrukturinvestitionen anzubieten.

Die Rolle der Geldgeber
In der Vergangenheit haben Geldgeber auch in Indien einen Teil der Infrastrukturfinanzierung zur Verfügung gestellt, hauptsächlich in Form von Darlehen unter konzessionierten Bedingungen für die Regierung, die an die regionale und kommunale Ebene oder an öffentliche Versorgungsbetriebe weitergeleitet wurden. Ein Teil der Schulden aus dieser Finanzierung ist später aufgrund der immer wiederkehrenden externen Schuldenkriese in Indonesien umgeschuldet oder vergessen worden. 1990 gab es in Indonesien verschiedene private Investitionen, die hohen Bekanntheitsgrad besaßen und von Geldgebern aus dem Ausland finanziert und verwaltet wurden. Sie scheiterten jedoch, hauptsächlich aufgrund des ungesicherten Wechselkursrisikos der für ihre Finanzierung genutzten Handelskredite.
Aufgrund dieser negativen Erfahrungen erwies sich, dass eine Finanzierung aus dem Ausland für die Infrastruktur nur unter bestimmten Bedingungen nachhaltig ist. Darum verschwanden private Geldgeber aus dem Ausland fast ganz von der Bildfläche und öffentliche Geldgeber sind nun dabei, ihre Strategie zu ändern, indem sie ihre Finanzierungen so kanalisieren, dass sie die Entwicklung lokaler Kapitalmärkte unterstützen, anstatt sie zu ersetzen. Fast alle multilateralen und bilateralen Entwicklungsbanken haben damit begonnen, Strategien für eine Entwicklung auf regionaler und kommunaler Ebene einzusetzen, die darauf basieren, eine Langzeitfinanzierung entweder für das lokale Bankwesen oder für Fördermittel auf regionaler und kommunaler Ebene bereitzustellen, mit dem Ziel, die Entwicklung des lokalen Kapitalmarktes zu fördern, der auf lange Sicht Finanzierungen aus dem Ausland ersetzen würde. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Indonesien bietet mit ihren zentralen Themenbereichen von lokaler wirtschaftlicher Entwicklung und Dezentralisierung für eine Reihe von regionalen und kommunalen Verwaltungen Unterstützung im Kapazitätsaufbau (capacity building) und Beratung für die Zentralregierung bei ihrer Dezentralisierungspolitik. Für die Finanzierung der lokalen Infrastruktur müssen Gelder durch das lokale Bankwesen verfügbar gemacht werden, vorausgesetzt, die Regierung Indiens ist bereit, angemessene Rahmenbedingungen festzulegen.

Forschungsansatz
Bei der von Mitte Februar bis Ende April 2007 in Indonesien durchgeführten Feldforschung lag der Schwerpunkt darauf, Engpässe auf der lokalen Ebene zu analysieren, wobei sich auf die Kommunalverwaltungen, den lokalen Finanzsektor, und andere Teilhaber auf der lokalen Ebene konzentriert wurde. Zu diesem Zweck führte die LAG empirische Forschung in verschiedenen Städten und Gemeinden durch, die sich in unterschiedlichen Entwicklungsstadien befanden. Des Weiteren wurden die Programme der indonesischen Regierung und der internationalen Geldgeber zur Finanzierung der regionalen und kommunalen Infrastruktur begutachtet und praktische Fälle analysiert.
Zusammen mit einer Länderarbeitsgruppe in Südafrika, die sich mit dem gleichen Thema beschäftigt, wurde erwogen, an der Entwicklung eines konzeptionellen Systems für die Finanzierung der lokalen Infrastruktur für Länder in verschiedenen Entwicklungsstadien mitzuwirken und damit zu einem wachsenden internationalen Interesse in diesem Bereich der Entwicklungsunterstützung beizutragen.