In den vergangenen Jahrzehnten ist der Anteil der Menschen weltweit, die in extremer Armut leben, gesunken – mit Ausnahme der Zeit unmittelbar nach der Corona-Pandemie. Doch zuletzt stieg die absolute Zahl der in Armut lebenden Menschen wieder leicht an, und sie wird voraussichtlich nach 2030 weiter wachsen. Dies hat verschiedene Ursachen, u.a. die wachsende Zahl von Konflikten und extremen Wetterereignissen weltweit sowie die wirtschaftliche Stagnation vieler Länder. Zugleich bleiben die Ungleichheit und die Zahl hungernder Menschen weltweit groß und nehmen in vielen Ländern sogar zu.

Diese beunruhigenden Prognosen zeigen an, dass die globalen Anstrengungen im Kampf gegen Armut, Hunger und Ungleichheit verstärkt werden müssen. Es ist daher sehr zu begrüßen, dass das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) diesen Kampf in seinem jüngsten Reformplan als erstes von vier Zielen beibehalten hat. Weniger klar ist allerdings, mit welchen Instrumenten das Ziel erreicht werden soll. Ohne soziale Sicherung, wozu beitragsfinanzierte Sozialversicherungen und steuerfinanzierte Programme wie Geldtransfers oder Cash-for-Work gehören, wird dies nicht möglich sein. Die Erfahrungen von Ländern weltweit zeigen, dass soziale Sicherung entscheidend für die Bekämpfung von Armut, Hunger und Ungleichheit ist. Nicht von ungefähr nennen die Vereinten Nationen sie als ersten Politikbereich unter dem ersten ihrer Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs), welches sich mit der Beseitigung von Armut befasst. Das BMZ plant hingegen, sein Engagement für die soziale Sicherung in vielen seiner Partnerländer auslaufen zu lassen.

Wissenschaftler*innen der Tulane-Universität haben Belege erbracht, dass die meisten Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen Armut und Ungleichheit vor allem durch steuerfinanzierte Programme für soziale Sicherung, Gesundheit und Bildung verringern konnten. Das Gleiche wurde zuvor auch schon für Länder mit hohem Einkommen festgestellt. Selbst China hätte seine bemerkenswerte Armutsbekämpfung nicht erreicht, wenn es seine tiefgreifende wirtschaftliche Transformation nicht mit Umverteilungsmaßnahmen wie Landreformen und auf die Armen ausgerichteten Programmen der sozialen Sicherung kombiniert hätte. Laut Berichten der Weltbank wird der Anteil der Menschen in extremer Armut weltweit in den nächsten 20 Jahren nicht unter 3 % sinken, wenn die einzelnen Länder nicht verstärkt Einkommen durch Steuererhöhungen und eine Stärkung der sozialen Sicherung umverteilen.

Wirtschaftswachstum alleine reicht nicht aus, wie der diesjährige Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen für extreme Armut und Menschenrechte betont. Es verringert Armut nur begrenzt, insbesondere dort, wo es mit hoher Ungleichheit einhergeht oder auf Rohstoffabbau oder kapitalintensiven Produktionsweisen beruht. Derartige Muster sind vor allem in Subsahara-Afrika weit verbreitet, beispielsweise in Nigeria und Südafrika.

Noch stärker gilt dies für die mehrdimensionale Armut. Sie ist in den vergangenen Jahrzehnten weitaus weniger zurückgegangen als die Einkommensarmut, insbesondere in Subsahara-Afrika. So hat Wirtschaftswachstum kaum Auswirkungen auf die nicht-monetären Dimensionen von Armut in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen.

Wirtschaftswachstum kann Armut und Hunger nur dann nachhaltig bekämpfen, wenn es arbeitsintensiv ist und durch Investitionen in soziale Sicherung, Bildung und Gesundheit unterstützt wird – bzw. wenn diese sogar vorausgehen. Insbesondere steuerfinanzierte Programme wie Geldtransfers sind unerlässlich, um sog. pockets of poverty zu erreichen, d. h. diejenigen, die nicht vom Wirtschaftswachstum profitieren. Dazu zählen Menschen in abgelegenen Gebieten, mit geringer Bildung und Ausbildung oder gesundheitlichen Einschränkungen sowie ältere Menschen. Entgegen manchmal vorgebrachter Bedenken halten solche Programme der sozialen Sicherung ihre Nutznießer nicht von der Arbeit ab.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit sollte daher Länder in Krisensituationen oder mit niedrigem Prokopfeinkommen dabei unterstützen, verlässliche und gut ausgerichtete steuerfinanzierte Programme der sozialen Sicherung auf- und auszubauen, anstatt ihr Engagement für soziale Sicherung zu reduzieren. Andere Instrumente wie die Sozialversicherung sind ebenfalls nützlich, helfen aber Menschen mit geringem Einkommen nicht, da diese keine Sozialbeiträge zahlen können, insbesondere wenn sie ihren Lebensunterhalt aus informeller, unsicherer Beschäftigung bestreiten.

In die soziale Sicherung zu investieren bedeutet nicht zwangsläufig, dass Geberländer wie Deutschland die Geldtransfers selbst finanzieren. Im Rahmen technischer Zusammenarbeit können sie die Partnerländer dabei unterstützen, überhaupt stabile Systeme der sozialen Sicherung aufzubauen. Im Idealfall sollten diese in den nationalen Verfassungen oder anderen Rechtswerken verankert sein, damit alle Menschen Sicherheit darüber haben, welche Leistungen ihnen wann zustehen. Nur wenn sie sich auf den langfristigen Fortbestand der sozialen Sicherungssysteme verlassen können, sind sie bereit, in Humankapital und produktive Aktivitäten zu investieren, um so ihren Wohlstand langfristig zu verbessern. Nur dann kann soziale Sicherung ihr Potenzial bei der Förderung der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Entwicklung in allen Teilen der Welt voll entfalten.

Am UN-Welttag der Ozeane steht der Ozean im Zentrum eines Paradoxons. Das Inkrafttreten des Hochseeabkommens (oder BBNJ-Abkommen) am 17. Januar markierte nach zwei Jahrzehnten der Verhandlungen einen seltenen Erfolg multilateraler Zusammenarbeit: Es verleiht dem Schutz der biologischen Vielfalt und dem gerechten Vorteilsausgleich jenseits nationaler Hoheitsgewalt neues politisches Gewicht. Zugleich dominieren weiterhin archaische Narrative zur Rohstoffgewinnung, militärischen Sicherheit und territorialen Kontrolle die Betrachtung der Ozeane.

Auf den ersten Blick haben Kalaallit Nunaat/Grönland und die Straße von Hormus wenig gemeinsam. Das eine wird als arktische „Grenze“ mit schmelzendem Eis, mineralischen Ressourcen, indigener Souveränität und Großmachtrivalität imaginiert. Das andere gilt als maritimes „Nadelöhr“ – als schmaler Korridor, in dem Energievorräte, Ernährungssicherheit, Schifffahrt und militärische Bedrohungen aufeinandertreffen. Beide Betrachtungen reduzieren diese Räume auf die Kontrolle kritischer Ressourcen und strategische Zugänge.

Dies als geopolitisches Phänomen zu betrachten, greift zu kurz: Der Meeresraum wird als Infrastruktur und politisches Druckmittel neu geordnet. In Kalaallit Nunaat überlagert der Diskurs über die ökonomischen Chancen der Arktis die Auseinandersetzung mit den Selbstbestimmungsrechten der indigenen Bevölkerung und globalen Umweltbelangen. In Hormus verschärft die Blockade der Meerenge die prekären Arbeitsbedingungen von Seeleuten und hat globale Folgen, die Haushalte in der Golfregion und weit darüber hinaus treffen. Während die multilaterale Zusammenarbeit im Bereich der Ozeane an Fahrt gewinnt, kehrt die Meerespolitik zu vertrauten Mustern zurück: Militarisierung, Kontrolle von Seewegen und Ressourcengier werden gerechtfertigt mit Sorgen über strategische Bedrohungen.

Globale Meerespolitik zwischen Korridorlogik und planetarischem Denken

In der Meerespolitik galt die Hohe See lange als offener Raum, geprägt vom Spannungsverhältnis zwischen freier Bewegung und Begrenzung. Doch diese Freiheit war nie universell. Uneingeschränkte Bewegungsfreiheit hat es nie gegeben. Über Jahrtausende prägten ausgehandelte Zugangsrechte und Besteuerung maritime Ordnungen, aus denen eine „Korridorlogik“ entstand, in der Mobilität auf asymmetrischen Beziehungen beruht. In der Arktis befördert das schmelzende Eis einen „Ressourcenoptimismus“ und geostrategische Überlegungen, die die Einbettung der Region in globale gesellschaftliche und ökologische Transformationen und deren Auswirkungen auf die rund vier Millionen dort lebenden Menschen kaum berücksichtigen.

Das UN-Seerechtsübereinkommen (UNCLOS), das den rechtlichen Rahmen für alle maritimen und meeresbezogenen Aktivitäten bildet, galt als für die 1990er Jahre ungewöhnlich weitreichende Form planetarischen Denkens. Allerdings verfestigte es auch Trennungen, die zunehmend infrage gestellt werden: zwischen Oberfläche und Tiefe, Wassersäule und Meeresboden, Schifffahrtswegen und Fischgründen, Unterseekabelrouten und Militärzonen. Die verfassungspolitische Debatte in Chile um das „Maritorio“ versteht das Meer hingegen als lebendiges Territorium. Indigene, die die Arktis als ihre Heimat bezeichnen und die erneute Aufmerksamkeit für afro-asiatische maritime Verflechtungen erinnern daran, dass Meerespolitik nie allein in den Händen konventioneller Sicherheits- und Verteidigungsakteure lag. Über wissenschaftspolitische Plattformen wie die UN-Ozeandekade hinaus wird die neue regionale Meerespolitik so zunehmend von Fragen zu Erbe, Erinnerung und den asymmetrischen Abhängigkeiten geprägt, die scheinbar getrennte maritime Räume miteinander verbinden. Dadurch werden auch die Gründe hinterfragt, warum das Meer für Kapital, Energie, Rohstoffe, Daten und militärische Mobilität offen bleibt, Schifffahrtswege und Energiekorridore aber gesichert und Migrationsrouten kriminalisiert werden.

Zusammenarbeit im Bereich der Ozeane muss daher auch die Kosten der Aufrechterhaltung bestehender Systeme in den Blick nehmen. Sie erfordert eine Auseinandersetzung mit dem marinen Transit- und Zugangsregime – nicht nur als Bewegung über das Meer, sondern auch im Hinblick auf Arbeit, ökologische Überlebensbedingungen und die Lebenswelten, die den Ozean zu mehr als einer bloßen Route machen.

Wohin steuert die globale Meerespolitik?

Die globale Meerespolitik erfordert eine kritischere Auseinandersetzung mit den Verbindungen von Land- und Meeresräumen und geopolitischem Denken in Korridoren und Grenzräumen, sowie die Stärkung planetarischer Perspektiven. Die Diskussion über den möglichen Standort des BBNJ-Sekretariats in China zeigt, dass das BBNJ zudem eine hervorragende Gelegenheit bietet, um die globale Zusammenarbeit zu erneuern. Neben höheren Investitionen in kritisches Meereswissen, wie es die UN-Ozeandekade vorsieht, braucht es eine mutige politische Führung, die anerkennt, dass Meeresräume und maritime Dynamiken für Energiesicherheit, Ernährungssysteme, Klimaschutz und Lebensgrundlagen entscheidend sind. Der damit verbundene Reflexionsprozess ist eine Möglichkeit, die globale Zusammenarbeit im Bereich der Ozeane neu zu denken und politische Strukturen zur Bewältigung kollektiver Herausforderungen neu zu gestalten, in denen die Wechselbeziehungen zwischen Menschen, Meereslebewesen, Infrastrukturen, Märkten und unseren Lebensräumen anerkannt werden.

Professor Andy Sumner is a professor of International Development at King’s College London and President of the European Association of Development Research and Training Institutes.

Transparency: Section 3 of the Public Finance Management Act [Chapter 22:19] aims to secure transparency, accountability and sound management of revenues and expenditure, but does not provide specific provisions on TEs assessments nor reporting to the Parliament of Zimbabwe. Section 30 of the Zimbabwe Investment Development Agency (ZIDA) Act also highlights that ZIDA, in consultation with the Minister responsible for Finance, should publish guidelines for investment, which include general and special incentives applicable to specific categories of licensed investors. Against this backdrop, it is fair to say that there is no explicit policy on TE transparency in Zimbabwe.

Complex landscape: The rationale for the introduction of business-related TEs is to stimulate investment and production, which should then create employment opportunities and other benefits, potentially leading to higher government revenues in the medium or long term. If well-designed, tax incentives for investment can be a cost-effective policy tool. However, TEs may be vulnerable to lobbying and abuse, providing preferential tax treatment to specific groups with vested interests to keep the incentives in place even without much benefit to the economy at large. Empirical evidence on TEs is still limited in Zimbabwe, which undermines evidence-based tax policymaking.

Evaluation challenges: The government of Zimbabwe committed to develop a tax incentive monitoring and evaluation framework, managed by the Zimbabwe Revenue Authority (ZIMRA), to facilitate the management of TEs and inform cost-benefit analyses by Treasury on an annual basis with effect from 1 January 2019. No ex-ante evaluation has been conducted so far, but some ex-post evaluations of TEs were undertaken in 2021 and 2023. In addition, ZIMRA has started to publish TE figures from 2019 onwards in its annual reports, although the statistics published are highly aggregated and do not cover all taxes upon which TEs are granted. The published TEs from the annual reports are revenue forgone from domestic and trade taxes. Although the Parliament of Zimbabwe has the competence to oversee the national budget cycle, it is currently not involved in the monitoring and control of TEs.

Fiscal sustainability: Fiscal sustainability enables governments to meet future public expenditure and financial obligations without resorting to excessive borrowing. Constitution of Zimbabwe Amendment (No. 20) Act, 2013 (Act No. 1 of 2013, Section 299) provides for Parliamentary oversight of state revenues and expenditure to ensure accountability, monitoring and fiscal sustainability (Government of Zimbabwe, 2023a). Section 298 (1) b i of the Constitution states that the burden of taxation must be shared equally which implies that TEs should not be allocated without evaluating if they are beneficial to Zimbabwe. TEs can be described as hidden government spending, which can negatively affect fiscal sustainability. Zimbabwe’s TEs amounted to US$1.34 billion in 2023, which is about 2.8 percent of GDP, compared to the global average of about 4 percent of GDP. However, VAT rate reductions and exemptions on domestic sales, which constituted 51 percent and 27.1 percent of total TEs reported by ZIMRA in 2020, were not reported through the new Tax and Revenue Management System (TaRMS) in 2023. Moreover, TEs for CIT, PIT and excise duty were not reported since they are not captured by ZIMRA. The bulk of the reported figures for 2023 were TEs related to custom duties. Thus, the extent of TE use in Zimbabwe is underreported and may in fact be considerably higher than the global average. Moreover, this is happening at a time when Zimbabwe is facing limited fiscal space, with public debt constituting 59.7 percent of GDP in 2024.

Policy recommendations: The Government of Zimbabwe should conduct or commission ex-ante and ex-post evaluations of TEs to enhance their effectiveness. Statistics on TE use and revenue forgone should be publicly available and easily accessible to enhance transparency and access of information to the users. All TEs should be time-bound (with sunset clauses) and, ideally, only be renewed after an assessment has been undertaken to justify their existence. All new TEs should be subject to an ex-ante evaluation to clarify expectations and ensure that only effective TEs are implemented in the country. The Parliament of Zimbabwe should be involved in the monitoring and control of TEs. The legislation should ensure that TE proposals are in line with national development plans and policies. The Parliament of Zimbabwe should also ensure that TE reports are published at pre-defined dates. TE reporting should be comprehensive, reported annually. This means there should be a designated authority responsible for preparing the TE report, preferably in the Ministry of Finance, Economic Development and Investment Promotion. The legal framework should also establish the structure and frequency of TE evaluations, including both ex-ante assessments and ex-post evaluations.