Leitautor:innen: Jörg E. Drewes, Anna-Katharina Hornidge, Aletta Bonn, Kai Maaz, Karen Pittel,Hans-Otto Pörtner, Sabine Schlacke, Claudia Traidl-Hoffmann, Joscha Wullweber
Mitautor:innen: Julia Behrens, Mareike Blum, Kerstin Burghaus, Catharina Caspari, Astrid Dähn, Verena Engelhardt, Tallulah Gundelach, Paula Haufe, Magdalena Knabl, Katharina Michael, Alexander Mitranescu, Katharina Molitor, Jürgen Orasche, Marion Schulte zu Berge, Astrid Schulz, Jan Siegmeier, Nikola Tietze

Die jüngsten Vorstöße von Friedrich Merz und Emmanuel Macron für eine rasche EU-Erweiterung auf dem Westbalkan setzen ein wichtiges Signal. Angesichts geopolitischer Spannungen und des russischen Einflusses in Südosteuropa braucht die Europäische Union eine glaubwürdige Erweiterungsperspektive. Doch gerade, weil viel auf dem Spiel steht, wäre eine primär geopolitisch motivierte Beschleunigung des Beitrittsprozesses ein Fehler. Wer heute aus geopolitischen Überlegungen die Beitrittskriterien lockert, riskiert morgen den nächsten Orbán in der Europäischen Union.

Die EU darf ihre Maßstäbe nicht senken

Die EU-Erweiterung ist eine Erfolgsgeschichte. Sie hat Wohlstand gefördert, Demokratie geschaffen und Konflikte entschärft. Die Europäische Union sollte die Tür für die Staaten des Westbalkans offenhalten und auf einen zeitnahen Beitritt hinarbeiten. Sie darf dafür aber nicht ihre eigenen Kriterien aufweichen. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Bekämpfung von Korruption sind das Fundament der europäischen Integration. Es sind keine bürokratischen Hürden.

Werden diese Anforderungen vor einem Beitritt aufgeweicht, kann dies gravierende negative Folgen haben. Mitgliedstaaten erhalten Mitspracherechte bei zentralen europäischen Entscheidungen, inklusive Vetorecht in vielen außenpolitischen Fragen wie zum Beispiel bei Sanktionen. Gleichzeitig sind die Möglichkeiten Brüssels, die Einhaltung demokratischer Standards einzufordern und mit Maßnahmen darauf hinzuwirken, deutlich geringer, sobald ein Land der EU beigetreten ist. Die Erfahrungen mit Ungarn zeigen, wie schwierig es ist, auf demokratische Rückschritte in Mitgliedsstaaten wirksam zu reagieren. Der größte Anreiz für Reformen – der Beitritt selber – entfällt, während Druckmittel schwieriger umzusetzen sind. 

Autokratisierung wird oft ausgeblendet

Besonders problematisch ist, dass mehrere Staaten des Westbalkans in den vergangenen Jahren anstelle von demokratischen Fortschritten, Rückschritte vorweisen. Trotzdem konzentriert sich die Beitrittsdebatte vor allem auf geopolitische Fragen. Im Fall Serbiens dominieren die Anerkennung Kosovos, die Beziehungen zu Russland sowie regionale Stabilität – oder auch wirtschaftliche Interessen. Der Zustand der Demokratie gerät dabei in den Hintergrund. Das ist fatal, da derartige Pfadabhängigkeiten schwer umzukehren sind.

Denn Serbien hat in der vergangenen Dekade tiefgreifende demokratische Rückschritte erlebt. Internationale Demokratieindizes und Beobachterdokumentieren seit Jahren den Abbau rechtsstaatlicher und demokratischer Standards. Unter Präsident Aleksandar Vučić wurde politische Macht zunehmend in den Händen der Exekutive konzentriert. Die Unabhängigkeit der Justiz wurde geschwächt, die Medien unter Kontrolle gebracht, staatliche Institutionen politisiert und Kontrollmechanismen ausgehöhlt. Dennoch ist die Regierungspartei SNS weiterhin assoziiertes Mitglied des Zusammenschlusses der konservativen europäischen Parteien (EVP) im Europäischen Parlament.

Auch die Integrität von Wahlen steht zunehmend in der Kritik. Beobachter berichten regelmäßig von unausgewogener Medienberichterstattung, Druck auf Staatsangestellte und Begünstigung der Regierungspartei im Wahlkampf. Regierungsnahe Medien dominieren weite Teile der öffentlichen Debatte, während kritische Journalistinnen und Journalisten unter Druck geraten. 

Die Folgen sind deutlich sichtbar. Im letzten Jahr kam es zu anhaltenden Massenprotesten gegen die Regierung, auf die teils mit Gewalt reagiert wurde. Viele Demonstrierende verstehen sich ausdrücklich als pro-europäisch. Sie fordern mehr Demokratie, unabhängige Institutionen und Neuwahlen.

Glaubwürdigkeit steht auf dem Spiel

Gerade deshalb sollte die EU vorsichtig sein. Eine Annäherung ohne substanzielle demokratische Reformen würde das falsche Signal senden. Sie würde autoritären Regierungen vermitteln, dass geopolitische Erwägungen wichtiger sind als demokratische Standards.

Ebenso gravierend wäre die Wirkung auf die Bevölkerung. Viele demokratisch gesinnte Bürgerinnen und Bürger in Serbien und anderen Staaten der Region beobachten die EU zunehmend mit Enttäuschung. Zu oft haben europäische Regierungen autoritäre Tendenzen übersehen oder relativiert, solange die jeweilige Regierung als stabiler Partner galt. Doch Stabilität ohne Demokratie bleibt fragil.

Erweiterung braucht demokratische Prinzipien

Die EU sollte die Erweiterung vorantreiben, Beitrittskandidaten stärker unterstützen und glaubwürdige Beitrittsperspektiven bieten. Gleichzeitig muss sie darauf bestehen, dass die Kopenhagener Kriterien vollständig erfüllt werden. Die Kriterien erfordern unter anderem, dass Beitrittskandidaten stabile, demokratische Institutionen vorweisen, inklusive freien und fairen Wahlen, politischem Wettbewerb, Gewaltenteilung sowie Rechtsstaatlichkeit und eine unabhängige Justiz. Daher ist die vollständige Erfüllung der Kopenhagener Kriterien nicht nur eine formale Voraussetzung, sondern die zentrale Garantie dafür, dass neue Mitgliedstaaten die demokratischen Werte und Regeln der EU mittragen. 

Eine erfolgreiche Erweiterungspolitik misst sich nicht daran, wie schnell neue Mitglieder aufgenommen werden. Sie misst sich daran, ob die EU ihre Werte hochhält und demokratisch und handlungsfähig bleibt. Nur dann kann eine Erweiterung die EU stärken. Wer den Westbalkan dauerhaft an Europa binden will, sollte deshalb nicht das Tempo in den Mittelpunkt stellen, sondern auch die demokratischen Voraussetzungen für eine gemeinsame Zukunft.

Peter Hongler ist Professor für Steuerrecht an der Universität St. Gallen. 
Agustin Redonda ist Senior Fellow beim Council on Economic Policies (CEP). Er ist Mitbegründer und Co-Direktor des Tax Expenditures Lab, das die Global Tax Expenditures Database (GTED) und den Global Tax Expenditures Transparency Index (GTETI) publiziert.

Peter Hongler is a professor of tax law at the University of St. Gallen. 
Agustin Redonda is a Senior Fellow with the Council on Economic Policies (CEP), where he leads CEP’s work on
tax expenditures and tax incentives. He is also the co-founder and co-director of the Tax Expenditures Lab, which
hosts the Global Tax Expenditures Database (GTED) and the Global Tax Expenditures Transparency Index (GTETI).
 

Unter Pastoralismus versteht man die Haltung von Nutztieren, die nicht ausschließlich an eine feste Hofstätte gebunden sind, sondern zumindest teilweise (während eines Teils des Jahres und/oder mit einem Teil der Herden) in der Landschaft umherziehen, um Futter (Gras) zu finden.

Das Internationale Jahr der Weidelandschaften und Pastoralisten steht unter dem Motto „Anerkennen, Respektieren und Wiederherstellen“. Der erste Schritt – das Anerkennen – besteht darin, die Bedeutung des Pastoralismus sichtbarer zu machen. Angesichts seiner Beiträge zur Ernährungssicherung, zum Erhalt der biologischen Vielfalt, zum Klimaschutz und zur ländlichen Entwicklung ist diese Anerkennung überfällig. Tatsächlich ist natürliches Dauergrünland (Gras ist die typische Vegetationsdecke von Weidelandschaften) mit mehr als 3,2 Milliarden Hektar nach Wäldern die zweitgrößte Vegetationsform der Erde, und es bedeckt etwa doppelt so viel Fläche wie Ackerland. Weltweit leben – je nach Definition – 200 bis 500 Millionen Menschen vom Pastoralismus. Sie leisten einen erheblichen Beitrag zur weltweiten Fleischproduktion; darüber hinaus liefern sie Milch, Häute, Dung und weitere Produkte. In einigen afrikanischen Ländern, etwa Somalia, bildet Pastoralismus sogar das Rückgrat der Wirtschaft.

Die Bedeutung von Weidelandschaften geht jedoch weit über ihre wirtschaftliche Funktion hinaus. Grasland speichert Kohlenstoff, schützt Böden, reguliert den Wasserhaushalt und fördert biologische Vielfalt. Je nach Art ihrer Nutzung können diese Funktionen erhalten und sogar verbessert oder aber erheblich beeinträchtigt werden. Nachhaltiger Pastoralismus orientiert sich an der verfügbaren Vegetation in der Landschaft, vermeidet Überweidung und ermöglicht dadurch die Regeneration der Vegetation einschließlich etwaiger Bäume. Zudem treten die Tiere Gras in den Boden ein und erhöhen so seinen Gehalt an organischem Kohlenstoff. Nicht nachhaltiger Pastoralismus liegt hingegen vor, wenn die Herdengröße zu hoch ist und Überweidung verursacht. Dies führt zur Degradation der Vegetation bis hin zu kahlen Böden. Solche Flächen sind anfällig für Wind- und Wassererosion, Sand- und Staubstürme und verlieren ihre Funktion als Kohlenstoffspeicher.

Der zweite Schritt – der Respekt – zielt darauf ab, die Leistungen und Potenziale des Pastoralismus zu bewahren. Dabei müssen jedoch auch die bestehenden Herausforderungen klar benannt werden. Traditionell standen Vegetationsangebot und Herdengröße meist im Gleichgewicht; dies geschah unter anderem dadurch, dass in Dürrezeiten Teile der Herden verloren gingen. Heute kann dieses Gleichgewicht auf vielfältige Weise gestört werden. So kann der Verlust von Teilen der Weide- und Ökosystemflächen durch landwirtschaftliche Nutzung den Pastoralisten wichtige dauerhafte, saisonale oder als Reserve genutzte Weideflächen entziehen. Infrastrukturmaßnahmen und Grenzkontrollen können die Wanderbewegungen der Herden einschränken. Die Einrichtung eingezäunter Ranches sowie die Unterteilung von Weidelandschaften für eine intensivere Beweidung kann zwar kurzfristig die Tragfähigkeit erhöhen, gleichzeitig aber – abhängig von Niederschlagsmustern, Vegetation und Bewirtschaftungssystem – die Ökosysteme verändern.

Der dritte Schritt – die Wiederherstellung – muss sich darauf konzentrieren, Entwicklungen zu korrigieren, die Weidelandschaften und die Lebensgrundlagen der Pastoralisten geschwächt haben. Wichtige Maßnahmen sind die Unterstützung der Herdenmobilität, der Schutz von Wanderkorridoren und die Wiederherstellung geeigneter Weideflächen. Landwirtschaftliche Expansion und großflächige Ranchwirtschaft sollten die Interessen von Pastoralisten berücksichtigen. Verbesserungen bei Tiergesundheit, Vermarktung und Infrastruktur können Einkommen steigern und gleichzeitig mit dazu beitragen, Überweidung zu vermeiden. Investitionen in Tiergesundheit können zudem sowohl das Risiko als auch die Angst vor Krankheitsübertragungen und Epidemien verringern und damit die Mobilität der Herden erleichtern.

Der langfristige Trend zur Sesshaftwerdung dürfte dennoch anhalten, da Bildung, Gesundheitsversorgung und zusätzliche Einkommensmöglichkeiten oft leichter zugänglich sind. Auch Bevölkerungswachstum und Klimawandel setzen pastoralen Systemen Grenzen. Diese Entwicklungen machen eine ausgewogene und standortspezifische Abwägung konkurrierender Interessen umso wichtiger.

Trotz seiner Bedeutung erhält der Pastoralismus oft zu wenig politische Aufmerksamkeit. Entscheidend ist eine stärkere Beteiligung von Pastoralisten an politischen Entscheidungen. Ihre Interessenvertretungen müssen gestärkt und ihre Beteiligungsrechte institutionell verankert werden. Gelingt dies, werden viele der Ziele, die in den Leitbegriffen „Anerkennen, Respektieren und Wiederherstellen“ zum Ausdruck kommen, leichter erreichbar sein. Industrieländer können sowohl im eigenen Land in einigen dieser Bereiche mehr tun als auch ihre Partnerländer dabei unterstützen und ermutigen, solche Maßnahmen zu ergreifen: im politischen Dialog und bei der Projektplanung zu Themen wie ländlicher Entwicklung, Menschenrechten und indigenen Bevölkerungsgruppen, Umweltschutz, wirtschaftlicher Entwicklung, Frieden und Sicherheit, Armutsbekämpfung und Ernährungssicherung.