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Länderbericht zu Steuervergünstigungen: Deutschland

Thöne, Michael / Christian von Haldenwang
Book Publications (2026)

Bonn/Zürich: German Institute of Development and Sustainability (IDOS) und Council on Economic Policies (CEP)

DOI: https://doi.org/10.23661/cr4.2026

Steuervergünstigungen (englisch: tax expenditures) machen in Deutschland einen erheblichen Teil der Staatsausgaben aus und beliefen sich im Jahr 2026 auf 1,7 Prozent des BIP. In den letzten zehn Jahren lagen die von der Bundesregierung berichteten Mindereinnahmen durchweg unter 2 Prozent des BIP und damit unter dem globalen Durchschnitt von 4,0 Prozent (vgl. Redonda, von Haldenwang & Aliu, 2026). Die meisten Nachbarländer Deutschlands verzeichnen höhere Mindereinnahmen aufgrund von Steuervergünstigungen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die offizielle Berichterstattung über Steuervergünstigungen in Deutschland unvollständig ist, wie das Bundesministerium der Finanzen (BMF) selbst regelmäßig feststellt. In jüngerer Zeit lassen sich Veränderungen bei der Nutzung von Steuervergünstigungen vor allem auf drei Gründe zurückführen: Erstens werden sie als kurzfristig wirksame Maßnahmen zur Krisenbewältigung eingesetzt, hauptsächlich im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie, dem russischen Krieg gegen die Ukraine und dem Krieg zwischen den USA und dem Iran. Zweitens dienen sie der Förderung des Übergangs zu einem CO₂-neutralen Energiesystem, einschließlich der Bereiche Wohnen, Verkehr und verarbeitendes Gewerbe. Drittens werden sie gewährt, um Wachstum zu fördern bzw. hohe Energiekosten auszugleichen. Seit 1967 berichtet Deutschland über Steuervergünstigungen und direkte Subventionen auf der Grundlage des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft („Stabilitäts- und Wachstumsgesetz“). Die Berichterstattung umfasst alle Bestimmungen, die ein wirtschaftliches Ziel verfolgen. Der „Subventionsbericht“ wird dem Bundestag alle zwei Jahre vorgelegt; der jüngste Bericht (Nr. 30) wurde im September 2025 ver-öffentlicht (BMF, 2025). Laut Gesetz soll der Bericht dem Bundestag „zusammen“ mit dem Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt für das kommende Jahr vorgelegt werden, doch in der Regel folgt der Bericht dem Haus-haltsentwurf um mehrere Wochen, manchmal auch Monate. Wie in den Jahren zuvor enthält der 30. Subventionsbericht zwei Listen von Steuervergünstigungen. Die eine („Anlage 2“) umfasst 107 steuerliche Sonderregelungen, die unter die Berichtspflicht nach dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz fallen. Die andere („Anlage 3“) listet 52 „subventionsähnliche Tatbestände“ auf, die zu Minder-einnahmen führen, jedoch als solche nicht unter die Berichtspflicht des Subventionsberichts fallen. Die Unterscheidung zwischen diesen beiden Listen ist nicht durchgängig konsistent. Zudem werden die Einnahmenverluste nicht vollständig ausgewiesen. Nur für 72 der 107 in Anlage 2 und 18 der 52 in Anlage 3 aufgeführten Regelungen liegen Schätzungen zu den damit einhergehenden Mindereinnahmen vor. Auf der Grundlage des Haushaltsentwurfs der Bundesregierung für 2027 belaufen sich die quantifizierten Steuervergünstigungen der Anlagen 2 und 3 im Jahr 2026 auf insgesamt 76,5 Milliarden Euro, nach 74,3 Milliarden Euro im Jahr 2025. Die Maßnahmen in Anlage 2 werden sehr detailliert dargestellt, jede mit einem eigenen Datenblatt. Diese Berichtspraxis hat Deutschland eine relativ hohe Punktzahl im Global Tax Expenditures Transparency Index eingebracht. Dort nimmt es Platz 6 von 116 bewerteten Ländern ein (Redonda et al., 2026). Im Gegensatz dazu werden die Regelungen der Anlage 3 in einer einzigen Liste mit deutlich weniger Informationen dargestellt. Zudem werden zahlreiche Regelungen, die faktisch steuerliche Vergünstigungen sind, überhaupt nicht ausgewiesen. Infolgedessen ist es für politische Entscheidungsträger und die breite Öffentlichkeit nahezu unmöglich, sich einen vollständigen Überblick über alle bestehenden Steuervergünstigungen, ihre fiskalischen Kosten und ihre Wirkungen zu verschaffen. Die uneinheitliche Berichterstattung ist zum Teil auf das Fehlen eines klar definierten steuerlichen Referenzsys-tems zurückzuführen, was die Identifizierung von Steuervergünstigungen und die Schätzung der entgangenen Einnahmen erschwert. Die Kriterien, anhand derer entschieden wird, ob eine bestimmte Regelung eine Steuervergünstigung oder Teil des steuerlichen Referenzsystems ist, sind nicht immer klar. So sind beispielsweise niedrigere Umsatzsteuersätze für Lebensmittel Teil des deutschen Referenzsystems und werden nicht ausgewiesen, während niedrigere Umsatzsteuersätze für kulturelle Aktivitäten als Steuervergünstigung gelten. Die 2006 beschlossenen und 2015 geänderten subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung verlangen eine regelmäßige Evaluierung aller Subventionen. Vor diesem Hintergrund wurden für Steuervergünstigungen vom BMF zwei große Evaluierungsrunden in Auftrag gegeben. Die erste Runde in den Jahren 2007–2009 orientierte sich an den 20 größten im Subventionsbericht aufgeführten Steuervergünstigungen. Insgesamt führten diese Vergünstigungen zu Mindereinnahmen in Höhe von 18,1 Milliarden Euro im Jahr (Thöne et al., 2009). Nach unserem Kenntnisstand handelte es sich damals um die größte Evaluierung von Steuervergünstigungen, die weltweit jemals durchgeführt wurde. Zehn Jahre später, von 2017 bis 2019, wurde eine zweite Evaluierungsrunde durchgeführt, die die zwanzig nächstgrößten Steuervergünstigungen sowie mehrere eng damit verbundene, kleinere Tatbestände abdeckte. Insgesamt wurden in dieser Runde 33 Maßnahmen mit Mindereinnahmen von zusammen 7,4 Milliarden Euro im Jahr überprüft (Thöne & Gerhards, 2019). Doch selbst mit diesen beiden großen Evaluierungsrunden hat die Bundesregierung die Grundsätze, auf die sie sich verpflichtet hat, nicht vollständig erfüllt. So wurden 50 der 107 in Anlage 2 des 30. Subventionsberichts aufgeführten Steuervergünstigungen noch nie evaluiert. Sie machen mehr als ein Drittel (35,5 Prozent) der entgan-genen Einnahmen aus. Dieser Anteil steigt auf 65,4 Prozent, wenn die in Anlage 3 des Berichts aufgeführten Steu-erregeln einbezogen werden, da diese Vergünstigungen keiner Evaluierungsvorgabe unterliegen. Hinzu kommt, dass nur 17 von 107 Steuervergünstigungen befristet sind und nur bei zwei Maßnahmen die Unterstützung de-gressiv gewährt wird, also im Laufe der Zeit abnimmt. Steuervergünstigungen spielen eine wichtige Rolle in der deutschen Umwelt- und Klimapolitik. Einerseits werden sie als ökologische Fördermaßnahmen (environmental tax expenditures, ETEs) eingesetzt, um Umweltschutz und Klimapolitik voranzutreiben, vor allem in den Bereichen Mobilität, Energie und Wärmeversorgung. Die Einnahmeausfälle durch ETEs belaufen sich im Jahr 2026 auf 5,8 Milliarden Euro. Andererseits sind Steuervergünstigungen die vorherrschende Form umweltschädlicher Subventionen. Laut einem vom Umweltbundesamt (UBA) veröffentlichten Bericht führten diese im Jahr 2018 zu Mindereinnahmen in Höhe von 48,4 Milliarden Euro (Burger & Bretschneider, 2021). Ein neuer, von der Bertelsmann Stiftung veröffentlichter Bericht konzentriert sich gezielt auf klimaschädliche Subventionen (Fiedler et al., 2026). Er zeigt, dass die in diese Kategorie fallenden Steuervergünstigungen im Jahr 2024 zu Mindereinnahmen in Höhe von 47,3 Milliarden Euro geführt haben, darunter 18,2 Milliarden Euro, die als lediglich „teilweise klimaschädlich“ eingestuft werden. Nachhaltigkeit wurde im Jahr 2015 als zusätzliche Dimension in die Subventionsberichterstattung aufgenommen und im Einklang mit dem gängigen Verständnis der globalen Nachhaltigkeitsziele als breites Konzept definiert, das wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die Erhaltung natürlicher Ressourcen und den sozialen Zusammenhalt aus einer langfristigen Entwicklungsperspektive umfasst. Dies bedeutet aber auch, dass die Bewertungsergebnisse sehr unterschiedliche Aspekte widerspiegeln können, nicht nur umwelt- oder klimabezogene. Tatsächlich listet der 30. Subventionsbericht 15 Fälle auf, in denen Steuervergünstigungen den Erhalt natürlicher Ressourcen unterstützen sollen, gegenüber 36 Fällen, in denen der soziale Zusammenhalt im Vordergrund steht, und 93 Maßnahmen, die auf wirtschaftliche Nachhaltigkeit abzielen (BMF, 2025, S. 52). Insgesamt hat Deutschland die Reform seiner Steuervergünstigungen nur zögerlich vorangetrieben. Als wiederkehrende Feststellung hebt der Bundesrechnungshof hervor, dass die Regierung zu wenig unternommen hat, um die Empfehlungen aus den verschiedenen Evaluierungen seit 2009 umzusetzen. Vor diesem Hintergrund erschei-nen drei Maßnahmen besonders relevant. Erstens muss die Bundesregierung bestehende Unklarheiten hinsicht-lich des Referenzsteuersystems beseitigen. Eine umfassende Bestandsaufnahme würde es erlauben, festzustellen, welche Bestimmungen als „strukturelle“ Bestandteile des Referenzsystems einzustufen sind und welche „nicht-strukturell“ sind, somit als Steuervergünstigungen gelten und in künftigen Berichten ausgewiesen werden müssen. Mittelfristig könnte dies dazu führen, dass die Berichterstattung über Steuervergünstigungen nicht mehr ausschließlich im Kontext wirtschaftlicher Zielsetzungen erfolgt, sondern auch soziale und andere politische Ziele einbezieht. Im Einklang mit internationalen Standards der Berichterstattung sollte die Bundesregierung – zweitens – auch vorsehen, dass Berichte über Steuervergünstigungen als fester Bestandteil des jährlichen Haushaltsplans dem Parlament vorgelegt und von diesem verabschiedet werden. Darüber hinaus sollten – drittens – klare Evaluierungsvorgaben mit regelmäßigen Intervallen und breiter Abdeckung formuliert und dann auch tatsächlich umgesetzt werden.